廉租住房的“钱”途
廉租住房的“钱”途
陈红艳
城镇廉租住房制度获得了重大突破。7月14日，财政部会同建设部、国土资源部发出通知，要求各地方政府将其土地出让金净收益中5%的额度纳入廉租住房建设资金之中。具体来说，就是要按照当年实际收取的土地出让总价款扣除实际支付的征地补偿费、拆迁补助费、土地开发费、计提用于农业土地开发的资金以及土地出让业务费后余额的5%左右核定。
记者日前获得的消息，财政部等部委正加紧制定土地出让金的改革方案，部分地方可能会建立专门的国有土地收益基金。相关政策可能从三大方面做出调整：一是把土地出让金收支纳入财政预算范畴，中央财政分享一部分，以扩大向其他地区比如中西部省份的转移支付力度；二是在地方建立“国有土地收益基金”，给后任政府预留一些发展建设资金，避免“寅吃卯粮”；三是增大征地拆迁补偿和农民社会保障。
明确土地出让金用途
可以说，这一规定在一定程度上为廉租住房建设缓解了资金压力。虽然比例不大，仅有象征意义，但不可否认的是，此次对廉租住房资金来源的强制规定，为以廉租住房为标志的住房保障开了个好头。
而此前，如何规范土地出让金的用途，三部委曾各执己见。但这次在城镇廉租住房保障资金上却史无前例地达成了一致。
“整体上的要求是要把土地出让金倾斜于低收入群体。”国土资源部一位官员说，此举意味着三部委开始向土地出让金规范管理迈出了重要一步。
在城镇廉租住房保障资金的来源渠道上，三部委提出：在地方财政预算安排中也要加大对城镇廉租住房保障资金的支持力度；将住房公积金增值收益用于保障城镇廉租住房制度建设；捐赠用于城镇廉租住房保障的资金实行税收优惠政策；加强城镇廉租住房保障资金使用的管理监督。“如果土地出让金新政真的得以大面积实施，那么将对调控房地产市场的非理性繁荣起到釜底抽薪式的治本功效。”业内人士称，从更宽广的视角来看，沿着这一适度集权方向推进的政府治理层面上的改革，是弥补目前我国体制不足的必要配套举措。
据国土资源部发布的《2005年中国国土资源公报》显示，2005年，我国共出让土地面积16.32万公顷，出让价款达到5505.15亿元，2004年的出让价款高达5894.14亿元。实际上，长期以来土地出让金被称为地方政府的“第二财政”，属预算外收入。在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。这给地方政府的财政收支留下了巨大的操作空间，并有利于地方和房地产开发商之间形成“攻守同盟”。
财政部科学研究所区域研究室研究员刘保军表示，目前各地经济发展对土地出让金的依赖程度越来越大，地方政府已经把土地出让金作为地方财政收入的重要来源。在这种情况下，土地成本已经成为地方政府拉高经济的重要手段。另外，中央和社会公众被“边缘化”，对房地产市场有价值的具体细节不得而知。因此，中央有必要对土地出让金的重新分配做出明确规定，把握好土地资金利用度，才能保证经济的可持续发展。
“除土地出让金再分配外，国土资源管理部门可以从制度上保证土地出让金落到实处”。刘保军进一步指出，因为土地出让金金额大、涉及面广，而任何对土地出让金的改革都需要平衡各方面的利益后才能确定。如能把混乱的土地市场管起来，可以防止“寅吃卯粮”的后遗症，用收上来的土地出让金真正用于建设城市廉租住房和新农村，提高土地招投标中的透明度，更有利于政府对闲置土地的回收和开发利用。
资金缺口有待解决
一部分土地出让金用于解决廉租住房，只是解决了廉租住房的冰山一角，实际上在廉租住房问题上还有很多问题有待解决。
1998年，我国确定了廉租住房政策，随后国务院专门出台了23号文件，提出应对不同收入的家庭实施不同的住房供应政策；1999年4月，建设部会同财政部等中央主管部门出台的《城市廉租住房管理办法》规定：市县房地产行政主管部门负责制订本地区廉租住房的具体实施方案并负责廉租住房的管理工作。然而，政策和办法虽然已经出台，各地在执行上却出现了断层；到2000年10月，全国进入建立廉租住房制度的实际操作阶段的只有天津、广州、青岛等几个城市，半数以上的省市还没有制定廉租住房的筹集、建设、管理及申请、审批办法。
时至今日，各地廉租住房建设仍发展缓慢。据建设部3月底通报的全国城镇廉租住房制度建设和实施情况显示，全国范围内仍有70个地级以上城市没有建立廉租住房制度，福建、河南、云南、吉林、甘肃、内蒙古等6个省(区)，实施廉租住房制度的城市不足50%。截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，已有32.9万户最低收入家庭被纳入廉租住房保障范围，这和今年第一季度全国土地出让金3000亿元相比，还存在很大的资金缺口。
廉租住房没有得到很好发展的根本的问题在于没有可持续的稳定资金来源。没有资金保障的廉租住房建设举步维艰。
据了解，面对“僧多粥少”的现实，一些地方廉租住房只能通过摇号来确定住户。而北京市廉租住房的资金全部来自于北京市财政，并没有一个固定的来源。上海市则从公积金中拿出一部分用于廉租住房建设，目前为止才解决了1.9万户的低收入家庭的住房问题，离解决全部低收入家庭住房问题的目标还很遥远。这也凸现了一些地方政府的尴尬。而此次住房资金安排，虽然为住房保障的实施提供了必要条件，但是住房保障资金仅仅靠财政还远远不够。
廉租住房建设不能带来经济效益也是地方政府不愿意投入的主要原因。财政部财政科研所一位学者向记者表示，“土地出让金占地方政府财政的60%%，一旦土地出让金新政出台，将对地方政府的财政产生极大影响”
在这位学者看来，已经出台或即将出台这些数字化的宏观调控措施将大大影响地方政府的还贷能力，造成银行信贷风险。他建议，可以考虑鼓励围绕廉租住房展开的金融创新。例如，推荐合适的信托公司开展廉租住房信托业务，在市场准入、信托募集方式、资金规模等方面给予政策支持。还可以成立专门的廉租住房信托基金，以未来的出租收入作为投资回报。
美国在1960年就出现了类似基金，到1986年采取税收优惠政策后，该类基金得到迅速发展。其实在廉租住房制度建立较早的美国，早期主要由中央政府出资，由地方政府建造廉租住房，供低收入家庭租用。而在后期，政府直接建房减少，中央政府主要针对个人进行直接补贴，而地方政府则通过资金支持和税收优惠来鼓励企业建造廉租住房。
“由此看来，我国政府应该对美国的资金改革创新加以引导和借鉴。”该学者说。
2006年7月26日《中国建设报》
